behördenverkehr in bremen ab jetzt mit chipkarte

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bericht über eine podiumsdiskussion der fiff-regionalgruppe bremen


  • Neben dem hier vorliegenden Bericht gibt es im Internet auch den Ankündigungstext zu dieser Veranstaltung.


    Bremen ist eine der drei bundesdeutschen Städte, die den Zuschlag zum Modellversuch media@komm erhalten haben (neben Esslingen und Nürnberg). Untersucht und prototypisch erprobt wird in diesen parallelen Versuchen die Einführung von Chipkarten in verschiedenen Bereichen von Behörden und kommunalen Strukturen. Nachdem sich die Bremer Regionalgruppe schon seit längerem mit dem Bremer Modell befaßt, organisierte sie für den 11. Mai 2000 eine öffentliche Podiumsdiskussion. Teilnehmer waren: Prof. Dr. Herbert Kubicek, Hochschullehrer für Informatik an der Uni Bremen und Organisator des Projektes; Dr. Uwe Schläger, Mitarbeiter beim bremischen Landesbeauftragten für den Datenschutz und Bernd Robben für das FIfF; die Moderation übernahm Ralf E. Streibl. Kurzfristig verzichtete die senatorische Behörde auf einen eigenen Vertreter, mit der Begründung, sie fühle sich durch Herrn Kubicek adäquat vertreten.

    Trotz schönsten Wetters fanden sich fast 50 Zuhörer ein, weit mehr als erhofft; darunter auch viele Personen von außerhalb des Universitäts-Umfeldes. Die Veranstaltung begann mit einem längeren Vortrag vonHerbert Kubicek über das Projekt, gefolgt von Stellungnahmen der anderen Podiumsteilnehmer sowie einer Diskussion zwischen Publikum und Podium.

    Herbert Kubicek erläuterte zunächst den Hintergrund des Projektes. Studien hätten ergeben, daß Menschen das Internet vor allem für Behördenkontakte nutzen wollen. Formularserver und Online-Formulare ersparen jedoch nur wenige Behördengänge, da weiterhin persönliche Unterschriften nötig sind. Die rechtliche Voraussetzung für digitale Signaturen als Unterschriftersatz wurde 1998 geschaffen. Durchgeführt wird das Bremer Projekt durch eine eigens gegründete Gesellschaft, an der neben Sparkasse und lokalem ÖPNV auch zwei Softwarehäuser beteiligt sind. Zentraler Gedanke ist, daß für den Erfolg des Projekts gleichzeitig benötigt werden:

    1. eine Plattform zur Steuerung und Abwicklung der Verfahren,
    2. attraktive Anwendungen, und
    3. technische Zugangsmedien für die Bürger.

    Ein Anwendungsszenario ist z.B. das Ummelden nach einem Umzug. Mit der Chipkarte würde sich ein Bürger am eigenen Rechner oder an einem öffentlichen Terminal bei einer zentralen Verwaltungsstelle (Bürgerbüro, Ortsamt) identifizieren und die Aktionen/Formulare auswählen, die er ausführen will (sich anmelden, Auto, Hund, Strom, Rundfunkgebühren etc.). Ein Teil der Daten kann automatisch von einem Formular ins andere übertragen werden, Folgeaktionen können angestoßen werden. Indem Anwendungsbündel geschaffen werden, ist statt mehreren Behördengängen keiner oder maximal einer notwendig. Für Bürger sind solche Bündel ‘Umzug und Wohnen’, ‘Studium’, ‘Heirat’ und ‘Freizeit’ (Ticketreservierung als attraktive Anwendung). Hauptanwender der Karte sind jedoch professionelle Mittler, für die ebenfalls Anwendungsbündel geschaffen werden, z.B. Rechtsanwälte, Notare und Steuerberater sowie Architekturbüros, die z.B. Bauanträge stellen etc.

    Die Chipkarte verwendet asymmetrische Verschlüsselungsverfahren mit öffentlichen und privaten Schlüsseln zum Verschlüsseln, Entschlüsseln und Signieren. Registrierungsstellen vergeben Schlüssel an die Bürger und Trust-Center der Telekom verwalten die Schlüssel, um z.B. Signaturen überprüfen zu können. Der Bürger verschlüsselt im Verkehr mit Behörden jedes Formular mit dem öffentlichen Schlüssel der entsprechenden Behörde. Dies trenne die Daten voneinander und erfülle das Zweckbindungsgebot des Datenschutzes.

    Das Projekt wird in drei Phasen ablaufen. Von 1999 bis 2002 wird eine eigene Signaturkarte in der Kommunikation zwischen Steuerberatern und Finanzamt sowie Rechtsanwälten und Gerichten erprobt. Da die Sparkasse Bremen ab 2000 sowieso Geldkarten einführt, kann diese ohne allzuviele Zusatzkosten um Signatur und Zusatzapplikationen erweitert werden. Ab 2002 wird die ec-Karte mit der Geldkarte integriert. Media@komm nutzt also die vorhandenen Ressourcen der Sparkasse mit. Ein vorteilhafter Seiteneffekt sei, so Kubicek, daß man damit an das bestehende Vertrauen der Bankkunden in die Bank und ihre vorhandenen Gewohnheiten anknüpfen könne. Viele Verwaltungsvorgänge verlangen zudem das Bezahlen einer Gebühr. Die Integrierung vermeide das Herumhantieren mit mehreren Karten während eines Vorgangs und appelliere so an die Bequemlichkeit der Bürger.

    Da nicht alle Bürger die notwendigen technischen Fähigkeiten für den elektronischen Behördenverkehr erlernen werden, sei mit einer Quote von vorerst 20 % bei der Anwendung durch Bürger zu rechnen. In den USA läge die Sättigungsgrenze bei 40 %. Die Chipkarte solle den gewohnten Umgang mit Behörden nicht ersetzen, sondern erweitern. Dies ergebe sich von selber, da viele Formulare so kompliziert seien, daß sie ohnehin nicht ohne Hilfe ausfüllbar seien. Daher solle es so etwas wie ‘betreute Nutzerplätze’ in Ortsämtern und Bürgerämtern geben, sowie Call-Center. Als Vorausgriff auf die Kritik an der Einführung von Chipkarten betonte Herbert Kubicek, daß die Chancen und Risiken von Chipkarten eine nicht entscheidbare Frage seien, es käme auf die Funktionen und die innere Organisation der Verwaltungsvorgänge an. Da es keine Partizipation per se gebe (ohne konkreten Grund), sei daran gedacht, Beteiligungsverfahren dort zu integrieren, wo es sich sozusagen ergibt. Eine solche Möglichkeit seien solche Veranstaltungen, wie wir sie mit der Podiumsdiskussion organisiert hätten.

    Der Vertreter des Landesbeauftragten für den Datenschutz, Uwe Schläger, lobte in seinem Statement das Projekt für die Einbindung der Datenschützer, die von Anfang an die Soll-Konzepte prüfen. Da das Projekt bundesweite Bedeutung habe - eines der drei Pilotprojekte soll bundesweit erweitert werden - gäbe es die Möglichkeit stellvertretend Sicherheitsmechanismen durchzudiskutieren. Das Bremer Projekt könne zudem beweisen, daß die qualifizierte deutsche Signatur nach deutschem Signaturgesetz durchführbar und wirtschaftlich machbar sei, was von der EU bezweifelt wurde (das europäische Signaturgesetz stellt schwächere Auflagen als das deutsche). Die Datenschutzprobleme deuteten sich jedoch an unerwarteten Stellen an, oft im Detail. Beispielsweise sei die Plattform ursprünglich gedacht worden als reine Weiterleitungsstelle, so als ob man einen Brief in einen verschlossenen Umschlag stecke. Probleme ergeben sich aber, wenn Bürger auch nachts Formulare ausfüllen, die Behörde aber nicht rund um die Uhr besetzt ist. In vielen Anwendungen sind nämlich Plausibilitätskontrollen notwendig, beispielsweise ob eine Adresse tatsächlich existiert. Daher muß ein Teil der Daten auf der Plattform gespiegelt werden, was komplizierte technische Lösungen erfordert, um den Datenschutz zu gewährleisten. Zudem müßten etliche Gesetze geändert werden, um die Verfahren zu vereinfachen oder die elektronische Signatur als Ersatz für das persönliche Erscheinen zu erlauben.

    Der Vertreter der FIfF-Regionalgruppe, Bernd Robben, konzentrierte sich in seinem Statement auf die Auswirkungen von Mediatisierung und Informatisierung und die kulturellen und sozialen Folgen. Diese Folgen seien noch völlig unbekannt. Daher ging es ihm darum, das Blickfeld zu öffnen und zu sensibilisieren.

    Bremen sei auf dem Weg in die Informationsgesellschaft. Die Hoffnung, mit virtuellen Städten zur Demokratisierung beizutragen, sei gescheitert. Als erfolgreicher erwiesen sich Projekte zu Service und Wissenstransfer, wie ‘bremen.de’. Eine Veränderung durch die Maschinisierung sei z.B., daß die Qualität der Produkte durch die automatisierten Systeme gewährleistet würde (ungeachtet der hohen Abfall- und Ausschußraten) und nicht mehr durch menschliche Kompetenz. Dies sei ein System der "organisierten Unverantwortlichkeit" (Ulrich Beck). Die Chipkarte ersetze Bürokratisierung durch Maschinisierung. Damit fielen menschliche Unwägbarkeiten weg - sowohl menschliches Mitgefühl wie Schikane.

    Die Maschine ist jederzeit erreichbar und damit flexibel. Sind wir auf diese Flexibilisierung jedoch vorbereitet? Eine wichtige Frage sei, was wir mit der gewonnenen Zeit machen. Zwar würden Behördengänge gespart, andererseits würde die Freizeit und "Familienzeit" nun auch für den Umgang mit Behörden genutzt und damit aufgeweicht. Das alte Goethewort "Alles zu seiner Zeit an seinem Ort" gelte nicht mehr. Zudem seien die neuen Verfahren frei von Kontakten mit Menschen. Damit trügen sie zur Beschleunigung, Individualisierung und Anonymisierung bei.

    Zusammengefaßt seien die wichtigsten Fragen:

    Nach diesen drei Stellungnahmen begann eine rege Diskussion mit dem Publikum. Ein Teilnehmer wies darauf hin, zu fragen, wer die Verlierer seien. Wo wird vorhandene Infrastruktur zerstört? Bei der Einführung der Bankautomaten sei ebenfalls versprochen worden, daß dies ein zusätzliches Angebot sei, das nicht zu Personaleinsparungen führen würde. Was wird aus dem Bettler vor dem Bahnhof, wenn alle nur noch eine Geldkarte haben? Angesichts knapper Haushaltskassen sei es kaum vorstellbar, daß es nicht zu einer Verdrängung in der Verwaltung kommt, meinte Bernd Robben. In seinem Schlußwort erwähnte auch Kubicek, daß eine Verwaltungsreform mit Mitteleinsparung bereits beschlossen ist. Weiterhin wurde die Befürchtung genannt, daß irgendwann die Gebühren erhöht werden für diejenigen, die persönlich zur Behörde gehen und beraten werden wollen.

    Eine weitere Frage war, ob es überhaupt möglich sei, eine zentrale Anlaufstelle für alle Behördenkontakte anzubieten. Zum einen könne der dortige Berater nicht alle möglichen Formulare so gut kennen, wie spezialisierte Beamte. Zum anderen sei dies ein datenschutzrechtliches Problem. Uwe Schläger gab zu, daß das Bürgerbüro auf datenschutzrechtliche Grenzen stößt, wenn derselbe Beamte alle Lebenslagen betreuen soll. Dies sei ein weiterer Grund, die Anwendungen in einigermaßen unkritische Pakete zu bündeln. Dem wurde entgegengehalten, daß es gelegentlich Gründe gibt, z.B. bei einer Ummeldung nicht sofort allen Behörden die gleiche Information zu geben. Es bestehe die Gefahr, durch workflow-artige Abläufe einen impliziten Zwang zu schaffen. Bernd Robben stellte die Frage, wie groß die Gefahr einer Zusammenlegung von Karten sei. Es sei schon auffällig, daß nach dem Zurückstellen der AsylCard-Pläne durch die Bundesregierung nun in Bayern geplant wird, ausgerechnet in Nürnberg - einer der media@komm-Städte - eine AsylCard zu testen.

    In Frage gestellt wurde auch das Argument, die Chipkarte solle bequem für die Bürger sein. Viele Behördenvorgänge werden vom Einzelnen nur sehr selten benötigt. Dann aber steht dieser jedesmal neu vor dem Problem, mit der Technik und mit dem Formular klarzukommen, sich durch Fehlermeldungen hindurchzukämpfen und auszuprobieren. Wenn von den Projektverantwortlichen ausgesagt werde, diese neue Technik solle die alte nur ergänzen, nicht ersetzen, stellen sich zwei Fragen: Wer bezahlt das Ganze? Und: Wer verdient daran? Diese Kritik wurde von Kubicek bestätigt. Der Haupteffekt tritt bei den Mittlern auf, die häufig die gleichen Vorgänge durchführen. Es profitieren vor allem neue Servicebereiche. Beispielsweise hätten sich einige Speditionen selber bei den Projektträgern gemeldet.

    Wie steht es mit Technikfolgenabschätzung und Bürgerbeteiligung im Projekt? Kubicek wiederholte, daß gerade die hohe Flexibilität eine Ungewißheit über mögliche Folgen erzeugt. Die Projektträger würden daher versuchen, Beteiligung und Datenschutz in einem "lernenden Prozeß" zu integrieren. Da die klassische Technikfolgenabschätzung der technischen Entwicklung immer hinterherhinke, fand Bernd Robben dies eine relativ überzeugende Lösung. Allerdings schiene es, als ob bei media@komm im Vordergrund eher Akzeptanzfragen stünden. Kubicek entgegnete, für ihn gebe es keinen Gegensatz zwischen Akzeptanzerhöhung und Technikfolgenabschätzung. Man könne Datenschutzprobleme vermeiden, gerade um die Akzeptanz zu erhöhen. Aus dem Publikum kam die Einschätzung, die Durchführung des Projektes spiegele eine Beschleunigung wieder. In der zu Anfang des Projektes gemachten Umfrage seien die Bürger zwar gefragt worden, ob sie Behördengänge gerne online erledigen wollen, wurden aber nicht zu ihren Gründen befragt. Zudem werde nun mit den Mittlern, mit Steuerberatern etc. getestet, statt mit Bürgern. Die Umsetzung orientiere sich nicht an Bürgerbeteiligung und öffentlichen Tests. Kubicek erläuterte, daß sich die Bürger häufig nicht an Beteiligungsverfahren beteiligen, weil sie keinen Anlaß dazu sehen. Sozialpsychologisch sei Beteiligung eine Last und Aufwand. Daher werde in dem Projekt zuerst ein Prototyp gebaut und dann (im August/Semptember) ein Beteiligungsverfahren gestartet. Die professionellen Nutzer seien allerdings leichter zu beteiligen, da deren Interesse größer sei. Auch hier bedankte er sich wieder bei der FIfF-Regionalgruppe für diese Veranstaltung, die Beteiligung herstelle.

    Im Gespräch nach der Veranstaltung nannte Herr Kubicek ein strukturelles Problem. Da es bereits ein Begleitprojekt gibt, daß die drei Pilotprojekte vergleichend bewertet, sähen die kommerziellen Projektpartner keinen Bedarf für weitere Begleitforschung. Es stünden daher nur geringe Mittel projektintern zur Verfügung.

    Wie steht es mit der Freiwilligkeit? Ein Teilnehmer nannte das Beispiel der neuen Bremer MensaKarte, die zwar freiwillig sei, wo aber durch die geringe Anzahl an Bar-Kassen ein impliziter Zwang zur Benutzung besteht. Kubicek konnte diese Frage nicht langfristig beantworten. Allerdings gibt es Gleichbehandlungsgrundsätze, die z.B. unterschiedliche Gebühren verbieten. Letztendlich sei dies eine Frage der politischen Kontrolle.

    Eine Zuhörerin stellte die Frage, wieviele Behördengänge sich überhaupt elektronisieren lassen. Häufig müsse man etwas vorlegen und erhalte auch wieder etwas zurück, einen Ausweis oder ein Dokument. Kubicek gab zu, daß von den untersuchten 100 Verfahren (die selber bereits nur ein Bruchteil der existierenden sind) nur 20 sinnvoll elektronisierbar sind. Der Rest sei zu widerspenstig. Hier stellt sich uns die Frage, ob dies den Aufwand rechtfertigt. Zumindest der normale Bürger profitiert demnach kaum, wohl aber die professionellen Mittler und Serviceanbieter. Doch auch wenn 20 Verfahren sehr wenig erscheinen, läßt sich daraus noch nichts über die endgültig sich ergebende Durchdringung der Verwaltung durch elektronische Behördenkontakte aussagen. Ungeklärt blieb weiterhin völlig, ob media@komm in irgendeiner Weise zur Transparenz der Verwaltung beitragen wird.

    Zum Abschluß bat Ralf Streibl alle Podiumsteilnehmer, ihre Vision, wie das Leben von Bürgern in Bremen 2010 aussehen werde, zu beschreiben.

    Bernd Robben sah zwei Szenarien. Das erste sei eine (kafka’eske) Informatisierung und Maschinisierung. Alte Menschen fielen dabei heraus und die Begehrlichkeiten von Unternehmen, Polizei und Staat unterlaufe den Datenschutz. Das zweite Szenario übernimmt die positiven Utopien des Projektes - einen schnelleren und leichteren Umgang mit Verwaltungen, in denen das entlastete Personal für Beratung zur Verfügung steht. Beide Szenarien seien gleich unrealistisch. Er bevorzuge es jedoch zu träumen und phantasievoll über Konsequenzen nachzudenken, wie z.B. den Bettler vor dem Bahnhof.

    Uwe Schläger glaubt, daß der Anteil von Dienstleistungen und Kommunikation über das Internet wachsen werden. Die "Meßlatte" für den Datenschutz müsse weiterhin so hoch hängen wie bisher. Personenbezogene Daten, wie z.B. auf der AsylCard, müßten von Chipkarten verschwinden. Gelöst werden müsse das Problem, wie ein leichter Zugang für alle Bürger gewährleistet werden kann ("Access for All").

    Herbert Kubicek meinte, daß die Umgestaltung der Kommunikations- und Lebensgewohnheiten 20 bis 25 Jahre brauchen werde. Eine Verwaltungsreform mit Mitteleinsparung werde vollendet sein. Der Service- und Rundum-Service-Gedanke werde wachsen, Mittler zwischen Bürger und Verwaltung würden eine wichtige Rolle spielen. Viele würden die Chipkarte als bequem empfinden, manche Bürger werden sich die Technik nicht leisten können. Wichtig sei es, Medienkompetenz zu vermitteln. Er empfahl den Zuhörern, sich auf der Website der Projektträger (www.bos-bremen.de) über den aktuellen Stand und die geplanten Beteiligungsverfahren zu informieren.

    Ralf Streibl wies abschließend auf die Unterschiede zwischen den Modellprojekten hin. Im Nürnberger Versuch beispielsweise werde ein eigenständige Chipkarte (Regio-Sign-Card) entwickelt und die Einbindung von Datenschützern sei dort längst nicht so selbstverständlich wie beim Bremer Projekt. Da noch lange unklar sein wird, ob und welcher der Modellversuche bundesweit umgesetzt werden wird, wären Veranstaltungen nötig, in denen die Projekte vergleichend vorgestellt würden. Weiterhin notwendig seien Beteiligungsverfahren und öffentliche Diskussionen. Denn die Fragezeichen im Titel der Veranstaltung stehen immer noch da.

    Eva Hornecker


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    Letzte Änderung: 17.05.2000